2019年8月6日，國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（下稱臨港方案），標(biāo)志著臨港新片區(qū)正式設(shè)立。2019年8月18日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》（下稱深圳意見）全文公布，意見指出，當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，支持深圳高舉新時代改革開放旗幟、建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)。從“臨港方案”到“深圳意見”，是新時代改革向縱深推進(jìn)的具體呈現(xiàn)，更是中國進(jìn)入全面賦權(quán)改革時代的重大標(biāo)志。
20世紀(jì)70年代末的改革初期，計劃體制慣性依舊強(qiáng)大，推進(jìn)改革，不僅要破除利益固化的藩籬，還要頂住各種輿論的壓力，為了快速推動改革，唯有“殺出一條血路”，為此，中央以個案式漸進(jìn)的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，積極推動改革開放，倡導(dǎo)“摸著石頭過河”，“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”，在這一模式之下，改革顯現(xiàn)出巨大活力，并具有可控性，許多重大改革舉措，誕生在江湖，立制于廟堂。中國大地涌現(xiàn)出一批勇于改革的官員和企業(yè)家，發(fā)生了許多動人的故事，安徽鳳陽小崗村“立下生死狀，率先推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，福州五十五位廠長經(jīng)理發(fā)出“給企業(yè)松綁”等。著名學(xué)者郝鐵川在《法學(xué)研究》1996年第4期上刊文《論良性違憲》一文，文中認(rèn)為 “良性違憲是指國家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時憲法的個別條文，但卻有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，有利于維護(hù)國家和民族的根本利益，有利于社會的行為。”可以說，“良性違憲”之說，從某種程度上反映了開放初期改革特點(diǎn)，具有其時代的合理性，但隨著社會的進(jìn)步，在全面依法治國中推進(jìn)改革就成了必然要求。
改革四十多年來，中國贏得了令人矚目的成就，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，進(jìn)入名副其實的大國行列，這為進(jìn)一步深入改革奠定了堅實的基礎(chǔ)，改革進(jìn)入了新的歷史時期。在改革四十多年的實踐中，中國共產(chǎn)黨累積了豐富的治國理政經(jīng)驗，對世界有了更為精準(zhǔn)的理解和把握，全面領(lǐng)導(dǎo)和主動駕馭改革的能力日益增強(qiáng)，十八屆四中全會明確：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”由此，中國共產(chǎn)黨確立了立法引領(lǐng)改革路徑，通過全面賦權(quán)，將改革向縱深推進(jìn)，實現(xiàn)體制機(jī)制的重大創(chuàng)新，在這一過程，中國步入一個成熟而穩(wěn)健的改革時期，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，以自己獨(dú)特的發(fā)展道路，向世界展示中國方案，貢獻(xiàn)中國智慧。
黨中央做出建設(shè)自由貿(mào)易試驗重大戰(zhàn)略安排，是新時期中國賦權(quán)改革的重要體現(xiàn)，2013年9月至今，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)全面推開，已形成1+3+7+1+6格局，并實現(xiàn)多項制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮了試驗田功能。當(dāng)然，在制度創(chuàng)新過程中，各自貿(mào)片區(qū)都遇到了瓶頸問題。就此，《瞭望》新聞周刊2019年第30期刊發(fā)《部分自貿(mào)試驗區(qū)緣何停留于“微創(chuàng)新”》一文，文中指出——
◆部分自貿(mào)區(qū)改革舉措有些僅停留于流程的優(yōu)化改進(jìn)、業(yè)務(wù)辦理時間的縮短等“微創(chuàng)新”狀態(tài)
◆風(fēng)險壓力測試、制度性改革創(chuàng)新、系統(tǒng)性集成創(chuàng)新等關(guān)鍵任務(wù)推進(jìn)困難
◆現(xiàn)行的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，在自貿(mào)試驗區(qū)運(yùn)行初期是可行的，但隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，出現(xiàn)了新的不適應(yīng)
◆目前部分推進(jìn)模式難度大、效率低，改革方案的審批因此耗時過長的情況時有發(fā)生
◆自貿(mào)試驗區(qū)部分創(chuàng)新事項涉及中央部委事權(quán)或與現(xiàn)行政策法規(guī)沖突的情況普遍存在，地方層面探索空間有限
◆在現(xiàn)行統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制下，跨部門聯(lián)動困難導(dǎo)致改革創(chuàng)新的“碎片化”
自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略實施近六年來，相關(guān)省市及各自貿(mào)片區(qū)“大膽試、大膽闖、自主改”，形成了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。在自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新過程中，諸多方面涉及到中央事權(quán)，如海關(guān)、金融、稅收和司法等，這是一個自上而下與自下而上相互作用的過程，既有各自貿(mào)片區(qū)權(quán)力（市場主體權(quán)利）的積極拓展，也有中央主動賦權(quán)，自貿(mào)試驗區(qū)改革的愈深入，越需要打通難點(diǎn)和堵點(diǎn)就愈多，愈發(fā)顯現(xiàn)中央賦權(quán)的必要性和迫切性。賦權(quán)改革就是要讓地方獲得更多改革自主權(quán)，這是由地方的復(fù)雜性和市場的多變性所決定的，越是處于制度創(chuàng)新的前沿，就越應(yīng)擁有更大自由度。
正是在改革的關(guān)鍵時期，中央及時公布“臨港方案”和“深圳意見”，從方案和意見相關(guān)內(nèi)容來看，中央通過法治路徑推進(jìn)全面賦權(quán)改革。“臨港方案”明確：“新片區(qū)參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理。”“加大賦權(quán)力度。賦予新片區(qū)更大的自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權(quán)限，在風(fēng)險可控的前提下授權(quán)新片區(qū)管理機(jī)構(gòu)自主開展貼近市場的創(chuàng)新業(yè)務(wù)。新片區(qū)的各項改革開放舉措，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實施。”“深圳意見”指出：“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。”“本意見提出的各項改革政策措施，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律的，由有關(guān)方面按法定程序向全國人大或其常委會提出相關(guān)議案，經(jīng)授權(quán)或者決定后實施;涉及調(diào)整現(xiàn)行行政法規(guī)的，由有關(guān)方面按法定程序經(jīng)國務(wù)院授權(quán)或者決定后實施。在中央改革頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署下，支持深圳實施綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，以清單式批量申請授權(quán)方式，在要素市場化配置、營商環(huán)境優(yōu)化、城市空間統(tǒng)籌利用等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革、先行先試。”
針對“臨港方案”和“深圳意見”，我就全面賦權(quán)改革提出幾點(diǎn)建議：
一、用足用好地方（經(jīng)濟(jì)特區(qū)）立法權(quán)，將中央所賦之權(quán)落實落準(zhǔn)，而不落空落虛；
二、不囿于可復(fù)制可推廣，而是針對賦權(quán)地域的實際情況，勇于善于制度創(chuàng)新，攻克體制機(jī)制障礙，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，最大限度激發(fā)市場主體的積極性和創(chuàng)造性；
三、強(qiáng)化改革的系統(tǒng)集成，采用“立改廢停”立法技術(shù)，以清單式批量申請授權(quán)方式，推進(jìn)綜合授權(quán)改革；
四、強(qiáng)化法律人（法學(xué)家、律師）在改革中的咨詢作用，強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)在改革中的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)改革的功能。如今，企業(yè)家從追求物質(zhì)財富開始轉(zhuǎn)向?qū)で蠓杀Ｗo(hù)，社會進(jìn)入了以制度安全（法治）推動持續(xù)發(fā)展新階段。“摸著石頭過河”經(jīng)驗式改革模式，企業(yè)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家是改革中的活躍群體，而通過立法引領(lǐng)的賦權(quán)改革，律師和法學(xué)家將成為改革中的活躍群體。
“臨港方案”和“深圳意見”公布，中國進(jìn)入全面賦權(quán)改革時期，更大的開放，更多的自由，更高的對標(biāo)，更好的治理。目前，不少省市自貿(mào)試驗區(qū)正在準(zhǔn)備擴(kuò)區(qū)，但是，從上海自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)區(qū)經(jīng)驗來看，擴(kuò)區(qū)不是地理范圍的簡單擴(kuò)大，而是善用擴(kuò)區(qū)機(jī)會，推進(jìn)所在區(qū)域全面賦權(quán)改革，我想這就是“臨港方案”和“深圳意見”帶來的最好啟示。
