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2020-06-05 09:36:00
一、新法下集體土地征收的變化
（一）新法首次對(duì)集體土地征收的公共利益進(jìn)行界定
新法第45條采用列舉式的方式對(duì)集體土地征收的公共利益進(jìn)行界定。為公共利益需要，因軍事和外交需要用地、政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程、成片開發(fā)建設(shè)及法律規(guī)定可征收農(nóng)民集體所有土地的其他情形等六種情形需要用地的，可征收集體土地。
（二）新法規(guī)范完善了集體土地征收程序
1.新法將征地批后公告調(diào)整為征地批前先發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，批后再發(fā)布土地征收公告，擴(kuò)大被征收人對(duì)土地征收的知情權(quán)和參與權(quán)。
2.新法規(guī)定在批前開展土地現(xiàn)狀調(diào)查并同步啟動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是集體土地征收批前新增的重要程序，符合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》及重大決策暫行條例第22條規(guī)定，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、避免社會(huì)矛盾十分重要。
3.新法將征地批后開展補(bǔ)償?shù)怯洝⒕幹仆恋卣魇昭a(bǔ)償安置方案并公告調(diào)整為批前開展補(bǔ)償?shù)怯洝⒕幹仆恋卣魇昭a(bǔ)償安置方案并公告，且公告至少30日聽取意見，多數(shù)村民有異議應(yīng)當(dāng)組織聽證，征地報(bào)批以前，縣（市）人民政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，對(duì)個(gè)別未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的，縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)征地補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果作出征地補(bǔ)償安置決定。筆者認(rèn)為，新法通過上述安排，可以讓更多被征收人在征地報(bào)批前充分的行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將征遷主要問題和矛盾化解在征地批前，有利于批后征地的順利實(shí)施。
4.新法將征地補(bǔ)償費(fèi)足額預(yù)存作為政府申請(qǐng)土地征收前置程序。新法規(guī)定，申請(qǐng)土地征收的地方人民政府應(yīng)當(dāng)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用以及社會(huì)保障費(fèi)用等足額預(yù)存，未足額預(yù)存的，不得申請(qǐng)土地征收。實(shí)踐操作中，由于地方政府財(cái)政資金壓力，在土地征收補(bǔ)償費(fèi)沒有足額到位的情況下就開始啟動(dòng)征收，導(dǎo)致被征收人騰空土地房屋之后，沒有足額拿到補(bǔ)償款，從而引發(fā)群體性事件或者社會(huì)糾紛。筆者認(rèn)為，新法將征地補(bǔ)償費(fèi)足額預(yù)存作為申請(qǐng)土地征收前置程序，有利于保障被征收人的補(bǔ)償安置權(quán)益，也有利于政府的和諧征遷、社會(huì)穩(wěn)定。
5.新法規(guī)定被征收人窮盡司法救濟(jì)途徑后方可啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。新法規(guī)定，被征收人對(duì)土地征收不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人在規(guī)定的期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說，在征地批準(zhǔn)后，征收人在被征收人窮盡司法救濟(jì)途徑后方可啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序，充分的保障被征收人的司法訴權(quán)。
（三）新法完善對(duì)被征地農(nóng)民公平合理補(bǔ)償和多元保障機(jī)制，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。
新法明確土地征收應(yīng)當(dāng)公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)按照區(qū)片綜合地價(jià)確定，區(qū)片綜合地價(jià)要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素確定，即區(qū)片綜合地價(jià)涵蓋土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)；除此之外，土地征收費(fèi)用還應(yīng)當(dāng)單列村民住宅補(bǔ)償安置和社保費(fèi)用。
二、新法下的集體土地征收操作程序
（一）確定土地征收范圍。
建設(shè)項(xiàng)目符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條規(guī)定情形，確需征收集體土地的，由項(xiàng)目業(yè)主憑縣（市）人民政府建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，向所在自然資源局申請(qǐng)辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，確定土地征收范圍。
（二）發(fā)布土地征收公告。
土地征收范圍確定后，由縣（市）人民政府發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告，在擬征收土地所在鎮(zhèn)（街）、村（居）、村民小組范圍內(nèi)張貼發(fā)布，并同步在縣（市）人民政府門戶網(wǎng)站上公開，公告期為五個(gè)工作日。土地征收啟動(dòng)公告內(nèi)容包括征收范圍、征收目的、土地征收實(shí)施單位、開展土地現(xiàn)狀調(diào)查的安排等。土地征收啟動(dòng)公告自發(fā)布之日起，任何單位和個(gè)人不得在擬征地范圍內(nèi)搶栽搶建；違反規(guī)定搶栽搶建的，不予補(bǔ)償。
（三）開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
縣（市）人民政府發(fā)布土地征收啟動(dòng)公告后，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，二者可以同步進(jìn)行。土地現(xiàn)狀調(diào)查的內(nèi)容包括土地的權(quán)屬、地類、面積，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類、數(shù)量等信息。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是申請(qǐng)土地征收的重要依據(jù)。
社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是新增的土地征收程序，但新法并沒有將如何開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出詳細(xì)的規(guī)定，筆者認(rèn)為有必要探討下實(shí)務(wù)當(dāng)中如何開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指與人民群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重要決策、重大改革措施、重大工程建設(shè)項(xiàng)目、與社會(huì)公共秩序相關(guān)的重大活動(dòng)等重大事項(xiàng)的制定出臺(tái)、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲埃瑢?duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查，科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和預(yù)案。最早開始在征收程序上實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的是國(guó)有土地上房屋征收，我省實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》辦法第十二條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府在作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)由本級(jí)人民政府確定的部門或者委托專門機(jī)構(gòu)，通過征求人大代表、政協(xié)委員及群眾意見、專家評(píng)議和有關(guān)職能部門論證相結(jié)合的辦法，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，并出具社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。市、縣級(jí)人民政府根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，決定是否作出房屋征收決定。”因此，筆者認(rèn)為，集體土地征收中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以借鑒國(guó)有土地上房屋征收的做法，由土地征收實(shí)施單位開展，即自然資源局、各鎮(zhèn)（街）等單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或委托專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過征求人大代表、政協(xié)委員及群眾意見、專家評(píng)議和有關(guān)職能部門論證相結(jié)合的辦法，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，并出具社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。縣（市）人民政府根據(jù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告分別作出可實(shí)施、暫緩實(shí)施、和不可實(shí)施的決定，并以政府名義下發(fā)給土地征收實(shí)施單位。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一般分為三個(gè)等級(jí)，一是高風(fēng)險(xiǎn)，二是中風(fēng)險(xiǎn)，三是低風(fēng)險(xiǎn)，如屬于高風(fēng)險(xiǎn)，建議不予實(shí)施征收或暫緩實(shí)施征收；如屬于中等風(fēng)險(xiǎn)，建議應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行論證，并做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施和應(yīng)急處置預(yù)案后方可實(shí)施征收；如屬于低風(fēng)險(xiǎn)，建議可以在做好風(fēng)險(xiǎn)防范后實(shí)施征收。
（四）發(fā)布土地征收補(bǔ)償安置方案公告。
土地征收實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，編制征收補(bǔ)償安置方案，并征求自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門意見進(jìn)行修訂。征收補(bǔ)償安置方案包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等內(nèi)容。
土地征收補(bǔ)償安置方案經(jīng)縣（市）人民政府批準(zhǔn)后在擬征收土地所在鎮(zhèn)（街）、村（居）、村民小組范圍內(nèi)公告，公告期為三十個(gè)工作日，并同步在縣（市）人民政府門戶網(wǎng)站上公開。征收補(bǔ)償安置公告應(yīng)當(dāng)同時(shí)載明辦理補(bǔ)償?shù)怯浧陂g、異議反饋渠道等內(nèi)容。
（五）組織聽證。
多數(shù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織聽證。但新法對(duì)“多數(shù)”如何認(rèn)定，聽證結(jié)果如何處理并沒有做出具體的規(guī)定。根據(jù)我省實(shí)施《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》辦法第十一條第二款規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋，過半數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和本辦法規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案。”并結(jié)合征收實(shí)踐，只要過半數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定就應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)的情況修改方案。筆者認(rèn)為，實(shí)踐操作中，集體土地征收中的聽證可以借鑒國(guó)有土地上房屋征收的做法，過半數(shù)以上被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣（市）人民政府就應(yīng)當(dāng)組織聽證。具體操作上，由土地征收實(shí)施單位將符合聽證條件的項(xiàng)目，報(bào)縣（市）人民政府同意后協(xié)調(diào)有關(guān)部門組織實(shí)施聽證，并在聽證的7個(gè)工作日前通知當(dāng)事人。涉及土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，由縣自然資源局負(fù)責(zé)組織聽證；涉及房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的，由住建局負(fù)責(zé)組織聽證；涉及被征地農(nóng)民社會(huì)保障的，由人社局負(fù)責(zé)組織聽證。對(duì)聽證中提出的問題，可由相關(guān)組織聽證單位擬定聽證意見報(bào)縣（市）人民政府協(xié)調(diào)或修改。
（六）補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>
被征收人應(yīng)當(dāng)在征收補(bǔ)償安置公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料向土地征收實(shí)施單位辦理補(bǔ)償?shù)怯洝１徽魇杖宋慈缙谵k理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，土地征收實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)書面通知或者張貼公告告知，公告內(nèi)容應(yīng)明確告知權(quán)屬、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置結(jié)果等主要情況。
（七）簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議。
土地征收實(shí)施單位根據(jù)征收補(bǔ)償安置方案與被征收人簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議。對(duì)個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，土地征收實(shí)施單位應(yīng)向縣（市）人民政府如實(shí)說明情況及將采取何種措施保障其合法權(quán)益,報(bào)縣（市）人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定。縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)征地補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償?shù)怯浗Y(jié)果作出擬征地補(bǔ)償安置決定。
新法規(guī)定縣（市）人民政府在申請(qǐng)征收前，應(yīng)確保個(gè)別未達(dá)成協(xié)議的被征收人的補(bǔ)償安置權(quán)益，但這里的個(gè)別未簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議中的“個(gè)別”如何認(rèn)定，法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定。實(shí)務(wù)操作中，有的集體土地征收項(xiàng)目征地戶數(shù)多，有的集體土地征收項(xiàng)目征地戶數(shù)少，要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況確定人數(shù)，而且應(yīng)當(dāng)以戶為單位作為基數(shù)，筆者傾向性認(rèn)為應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目類別區(qū)分人數(shù)控制，如果純公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校等建設(shè)項(xiàng)目，這里的“個(gè)別”人數(shù)建議可以控制在集體土地征收項(xiàng)目范圍內(nèi)總戶數(shù)的10%-15%，如果是成片開發(fā)項(xiàng)目，這里的“個(gè)別”人數(shù)建議可以控制在集體土地征收項(xiàng)目范圍內(nèi)總戶數(shù)的5%-10%。
（八）申請(qǐng)征地及報(bào)批。
征地報(bào)批前期工作完成后，土地征收實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯總并向自然資源局提供征地材料，自然資源局對(duì)土地征收實(shí)施單位提供的材料進(jìn)行審查并出具審查報(bào)告，并擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收方案，經(jīng)縣（市）人民政府審核同意后申請(qǐng)征地，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。
（九）發(fā)布土地征收公告。
征地申請(qǐng)獲批準(zhǔn)后，縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征地批準(zhǔn)文件之日起十日內(nèi)發(fā)布土地征收公告，土地征收實(shí)施單位在征收土地所在鎮(zhèn)（街）、村（居）、村民小組范圍內(nèi)張貼，并同步在縣（市）人民政府門戶網(wǎng)站上公開。土地征收公告內(nèi)容包括土地征收批準(zhǔn)文件、爭(zhēng)議解決方式、救濟(jì)途徑等相關(guān)事宜。
（十）補(bǔ)償安置。
縣（市）人民政府發(fā)布土地征收公告后，土地征收實(shí)施單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施補(bǔ)償安置及交地工作，征地補(bǔ)償費(fèi)可以委托鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接發(fā)放。
（十一）強(qiáng)制執(zhí)行。
被征收人在規(guī)定的期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定的期限內(nèi)又不騰退的，由縣（市）人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但新法對(duì)于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前需要履行什么程序以及什么時(shí)候申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行并沒有做出具體規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）第二條規(guī)定，土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議，因此，征收人與被征收人簽訂的土地房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議屬于行政協(xié)議，不屬于民事合同，不能依據(jù)民事訴訟法有關(guān)規(guī)定提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判令被征收人履行協(xié)議，而是要根據(jù)以上司法解釋第二十四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”申請(qǐng)人民法院進(jìn)行非訴強(qiáng)制執(zhí)行，筆者認(rèn)為具體實(shí)務(wù)操作程序如下：
1.催告履行
由征收人作出并送達(dá)《關(guān)于催告履行土地房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議的通知》，要求被征收人在一定期限內(nèi)（一般在15日-30日內(nèi)）履行土地房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議約定內(nèi)容。
2.作出決定
被征收人在催告期限內(nèi)不履行的，征收人作出《關(guān)于責(zé)令被征收人履行土地房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議的決定》并到達(dá)給被征收人。
3.申請(qǐng)執(zhí)行
被征收人在收到關(guān)于《責(zé)令被征收人履行土地房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議的決定》之日起60日內(nèi)未提起行政復(fù)議或6個(gè)月內(nèi)未提起行政訴訟，又不履行行政協(xié)議項(xiàng)下義務(wù)的，征收人應(yīng)當(dāng)自被征收人的法定起訴期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)向所在縣（市）人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
4.強(qiáng)制執(zhí)行
縣（市）人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)將裁定送達(dá)申請(qǐng)機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人。縣（市）人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由縣（市）人民政府組織實(shí)施，也可以由縣（市）人民法院執(zhí)行。
三、新法下集體土地征收存在的問題
新法對(duì)集體土地征收程序作出了較大的調(diào)整和完善，更加注重保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，筆者雖然對(duì)新法的變化及集體土地征收操作程序進(jìn)行探析，但新法下的集體土地征收仍存在部分問題需要在進(jìn)一步明確，主要問題如下：
（一）在公共利益審查方面，“成片開發(fā)”的定義和內(nèi)涵是什么？
（二）土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果怎么確定？
（三）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由誰來委托，評(píng)估等級(jí)有幾級(jí)？什么等級(jí)可以實(shí)施征收？
（四）征收補(bǔ)償安置決定的法律效力是什么？征收人作出征地補(bǔ)償安置決定后是否需要保障被征收人司法訴權(quán)屆滿后方可申請(qǐng)土地征收？
（五）集體土地征收過程中的土地房屋爭(zhēng)議解決機(jī)制？
除了以上問題外，筆者認(rèn)為，未來集體土地征收過程中將會(huì)遇到更多征收實(shí)際問題，這些問題需要進(jìn)一步去研究、實(shí)踐和解決，相信未來立法或政策會(huì)在實(shí)踐和保障群眾利益基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善集體土地征收程序。